ראיון רביעי בסדרת המרצים והפרופסורים של האוניברסיטה העברית: והפעם פרופסור אבי בן בסט

מאת: אליה יכין והילה אלאלוף.


התיישבנו במשרדו של פרופסור אבי בן בסט, מרצה מן המניין במחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית ולשעבר מנכ"ל משרד האוצר. בן בסט, בוגר האוניברסיטה העברית, כיהן בתפקיד מנהל מחלקת המחקר של בנק ישראל וכמנכ"ל משרד האוצר בתחילת שנות האלפיים. בעבר עמד בראשן של וועדות שונות שעסקו ברפורמות בכלכלת ישראל, ביניהן: מבנה הבנקאות, הצעה להסכם קבע כלכלי עם הרשות הפלסטינית,  שליטת הבנקים בקופות הגמל, מבנה משק החשמל,  ועוד.

כאשר שאלנו את פרופסור בן-בסט על דעתו בנוגע ללימודי הכלכלה באקדמיה, הוא אמר כי לדעתו הבעיה המרכזית כיום היא שמלמדים בעיקר קורסים תאורטיים ומעט מאוד קורסים אמפיריים כמו כלכלת ישראל ומבנה שוק ההון. "אם היו  משלבים  עיבודים אקונומטריים ונתונים כמותיים לתיאוריה- התיאוריה הייתה מופנמת בצורה חזקה יותר וטובה יותר וגם הסטודנט היה מקבל מידע אמיתי מהשטח". הוא ממשיך ואומר כי רוב הסטודנטים לא יהיו חוקרים לאחר סיום התואר, ולכן זה חשוב שגם בזמן לימודיהם הם יראו איך נראה מודל אמפירי. לפי דעתו, כך יהיו כלכלנים טובים יותר בשוק – בין אם בממשלה או בחברות פרטיות. "מעטים יישארו באוניברסיטאות, והרוב הגדול יעבור לחיי המעשה. צריך להכשיר אותם לשם".620436-rafi[6

כאשר נתבקש לספר על אחד ממחקריו האחרונים, פותח בן בסט בהסבר על המוטיבציות העומדות מאחורי מחקריו. "המחקרים שלי מתחילת הדרך הם על בעיות שמציקות לי בחיים… זה מעורר דחף להבין את אותן בעיות לעומק, בכדי למצוא פתרון עבור הבעיה". רוב מחקריו של בן בסט חורגים מהצגת שאלה, אלא מונעים מהמטרה להפיק המלצות לפתרון הבעיות אותן הוא חוקר. כדוגמא למחקר המייצג את אופי עבודותיו, בן בסט בחר להתמקד במחקר שפורסם ב-Journal of Law and Economics ובספרו "רפורמות פוליטיקה ושחיתות" (שנכתב יחד עם מומי דהן בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה), "מחלוקות, אינטרסים ופוליטיקה ברפורמות מבניות".

המחקר בודק מה הגורמים והתנאים המובילים ליישומן של הצעות לרפורמות מבניות בשוק הפיננסי, וכמו רוב מחקריו, מסתיים בהמלצות.  במחקר נותחו כל הועדות שעסקו ברפורמות מבניות בשוק הפיננסים בישראל מ- 1980 עד 2009, הועדות מונו על ידי אנשים שהוסמכו לכך בידי הממשלה או שרים, וקיבלו מינוי רשמי מאותם הגורמים. ממצאי המחקר היו מדהימים גם ללא הצורך בשימוש בכלים אקונומטריים. סה"כ נותחו כ- 32 ניסיונות לרפורמות, שמוינו לפי מטרותיהן  השונות, כמו הגדלת התחרותיות או צמצום  מעורבות הממשלה. "אחד הממצאים המעניינים מהמחקר, הוא שבממוצע נדרשו 3 ועדות ו- 10 שנים על מנת ליישם רפורמה ספציפית" אך גם היו מקרים קיצוניים יותר.  לדוגמא, הרפורמה של פיצול קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהבנקים שמונו לה 5 ועדות. הודעה הראשונה, ועדת בייסקי, הוקמה ב- 1985 ואחריה הוקמו עוד 4 ועדות עד לאחרונה ב-2005 שאת המלצותיה יישמו.

מעניין לראות שדווקא 20 שנה אחרי, המלצות הועדה שהתקבלו היו דומות מאד להמלצות ועדת בייסקי הראשונה, דבר המעיד על השפעתם של גורמים אחרים על קבלת ההמלצות מלבד תוכן ההמלצות עצמן. המלצות בייסקי קבעו שכדי להגדיל את התחרותיות בשוק הפיננסי ולמנוע ניגודי עניינים בתוך השוק, צריך לפצל את קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהבנקים, משום שהאחרונים הם מתווכים פיננסים ופיצולם מגדיל את מספר השחקנים בשוק ואת התחרותיות. גם למימוש הרפורמה במיסוי הכנסות מנכסים פיננסיים נדרשו 18 שנים ושש ועדות , עיקרה של הרפורמה היה זהה בכל ההצעות השונות במהלך השנים.

נשאלת השאלה מה הם אם כן הגורמים ליישומן של רפורמות?

בן בסט מציג מספר גורמים עיקריים,  חלקם נחקרו במישור הבינלאומי וקיבלו ביטוי במחקרו  על השוק הפיננסי בישראל. ראשית, נמצא ששעת משבר היא שעה נוחה ליישום רפורמות, בתקופות אלו כוחו של האינטרסנט להתנגד לרפורמה נגדו הוא מוגבל ובמקביל יכולת השכנוע של תומכי הרפורמה את הממונים על יישומה גדולה יותר. הבחנה זו מוצאת תוקף במספר מחקרים ונראה שקל לומר שהיא מתקיימת עבור רפורמות מקרו-כלליות במשק כפי שהיא מתקיימת עבור רפורמות מבניות.

הסיבה הנוספת והעיקרית למימוש רפורמה טמון בטיב היחסים בין המרווחים והמפסידים מהרפורמה. ברפורמות מאקרו, כמו צמצום הגרעון וייצוב האינפלציה, יתכנו מהלכים שיפגעו בצרכנים שונים במשק, אך עם זאת השפעת הרפורמה מיטיבה עם כלל המשק. בניגוד לכך, ברפורמות מבניות, הציבור בכללותו ירוויח מיצירת תחרות, אך בעלי המונופול, המהווים קבוצה קטנה מאוד יפסידו מהרפורמה במחקרו, בן בסט מגדיר שני מאפיינים עיקריים של ליקויים בשוק הפיננסי בישראל: התערבות יתר של הממשלה, והעדר תחרות. כלומר, הענף בעל מאפיינים אוליגופוליסטים. "פתיחת הענף לתחרות בהכרח תביא לצמצום הרווח העודף של הפירמות הבודדות ובכך יפגע ברווחי קבוצה זו. מצד שני, צרכני הענף ייהנו מריביות גבוהות יותר עבור השקעותיהם ובעלויות קטנות יותר בעת נטילת אשראי. יתרה מזאת, קבוצת בעלי האינטרס קטנה באופן ניכר מקבוצת הצרכנים המרוויחים וההפסד של כל חבר בה הוא עצום ולכן הם יפעלו נמרצות נגד יישומן של המלצות הרפורמה". יכולתם לסכל את הרפורמה תלוי בכוחם .

יחס נוסף המאפשר הבחנה של הגורמים המשפיעים על הרפורמה הוא יחס מקבלי ההחלטות אל מול הרפורמטורים – חברי הוועדה או הפקידים. לרוב ברפורמות מבניות, לרגולטורים משקל מכריע ביישום הרפורמה. במקרים רבים, הרגולטורים עצמם הם שמעלים את יוזמת הרפורמה, מכוון שכדי לאבחן את הבעיות ולהציע פתרונות, נדרשת בקיאות רבה באופי הענף ובמבנה השוק, ובקיאות זאת לרוב לא מצויה אצל הפוליטיקאים. ההכרעה נתונה כמעט תמיד לקבוצה של רגולטורים המופקדים על הנושא. לדוגמה, הועדות שעסקו בענף הפיננסי מנו בממוצע תשעה אנשים, המיצגים מוסדות ציבוריים שונים, כמו האוצר, בנק ישראל, רשויות הפיקוח והיועץ המשפטי לממשלה. "לא לכולם יש אותו המודל בראש ויכולות להיות מחלוקות בין המשתתפים שלעתים יכולות להוות מכשול מהותי ליישום רפורמה. אם יש מחלוקת, יתכן ותהינה המלצות שונות, ויתרה מזאת יתכן וחלק מהשחקנים יטענו שאין בכלל צורך ברפורמה, או שהרפורמה תזיק יותר מאשר תועיל. יתכנו תופעות שעליהן הרבה יותר קשה להצביע, כמו מחלוקות הנובעות משיקולים לא מוסריים". בספרות מרבים לדבר על תופעת המפקח השבוי, המציע שהרגולטורים יהיו וותרניים כלפי המערכת עליה הם מפקחים מתוך מחשבה שהענף הוא מקום עבודתם העתידי.

"אני לא פסיכולוג, אבל היה לי ברור שכאשר יש מחלוקת, סיכויי הרפורמה להתבצע מאד קטנים". כשיש מחלוקת הרבה יותר קשה לשכנע את מקבלי ההחלטות, אבל יש סיבה יותר חשובה. "הפוליטיקאים באופן כמעט גורף אינם כלכלנים. תארו לכם, שאתם פוליטיקאים וא' מציע לך פתרון מסוים, ב' מציע פתרון אחר, וג' מציע לא לעשות דבר, מה הפוליטיקאי יגיד להם? חברה תעזבו אותי". המחלוקת היא איתות שיש סכנה להיכשל בכל בחירה שתתקיים, ושנאת הסיכון היא גורם מכריע לאי-מימושה של רפורמה. דבר נוסף, מרגע שיש מחלוקת כוחם של האינטרסנטים גדל, היות והם יכולים להשתמש בטיעונם של הרגולטורים לקידום האינטרסים שלהם, גם אם מדובר ביחס של רבים מול בודד.

גורם מכריע אחרון, הוא הכוח הפוליטי של מקבלי ההחלטות. משתנה זה מתבסס על מספר פרמטרים שונים, שאחד מהם למשל הוא לכידות הקואליציה וגודלה. ככל שגודל הקואליציה גדול יותר קל יותר לאשר החלטות.

לסיכום, המודל מכיל את הביקוש לרפורמה, כלומר מידת הביקוש לטיפול בבעיה הספציפית. שנית, את מאזן יחסי הכוחות הכולל את מידת ההסכמה בין הרגולטורים, את עוצמת ההתנגדות של בעלי האינטרס ואת עוצמת הפוליטיקאים להוציא לפועל את ההחלטה. מתוך אלו, המחקר מראה ששני  הגורמים בעלי המשקל הגדול ביותר הם השפעת בעלי האינטרס ומידת ההסכמה בין הרגולטורים.  הפרמטר המובהק ביותר ליכולת הממשלה לאשר את ההצעה הוא לכידות הממשלה. "אם הקואליציה הייתה מורכבת מאותו מספר חברי כנסת, אבל משתי מפלגות ולא משש, היכולת להוציא לפועל החלטות הייתה משתפרת משמעותית. גם ללא ניתוח, ניתן להסיק שהסיבה לנפילת הממשלה האחרונה קשורה לכך שהמפלגה הכי גדולה בה בעלת 19 מנדטים בלבד". הלכידות מחדדת רעיון פשוט, ככל שיש פחות שותפים, יותר קל להגיע להסכמה.  לכל הגורמים לעיל יש השפעה על הסיכוי לאשר הצעה לרפורמה. עם זאת, "אחרי המבחנים הסטטיסטים, אחד הדברים המדהימים  [במחקר], הוא שאין אף רפורמה שהתבצעה ללא קונצנזוס בין הרגולטורים".

Lord-Palmerston-Addressing-The-House-Of-Commons-During-The-Debates-On-The-Treaty-Of-France-In-February-1860,-1863

סדר היום הציבורי בישראל

קיימות הרבה בעיות יסודיות שמונחות על סדר היום הציבורי בישראל, והבעיות העיקריות שבן בסט מציין הן מבניות וקשורות לתקציב המדינה. בזמן המשבר הכלכלי של שנות השמונים, המשקל של ההוצאה הממשלתית בתוצר היה למעלה מ- 70%, ולאחר המשבר המשקל של ההוצאה הממשלתית ירד בהדרגה בשיעור ניכר, כאשר המגמה הייתה להידמות למדינות ה-OECD. לקראת 2003 נשמעו קולות שאולי כדאי לעצור את הקיצוץ בהוצאות, אך נתניהו כשר אוצר המשיך את תהליך ההפחתה. "אם מסתכלים על משקל סך הוצאות הממשלה בתוצר אנחנו בשליש התחתון של מדינות ה-OECD. משום וההקצאה של ישראל לביטחון גדולה יותר מאשר במדינות המפותחות, הרי שמשקל ההוצאה לשירותים אזרחים בתוצר (חינוך, בריאות וכו') חמור יותר –  אנחנו במקום האחד לפני האחרון. אם היינו רוצים להשוות את משקל ההוצאה האזרחית בתוצר לזה של ממוצע מדינות  ה-OECD  היינו צריכים היום להגדיל את ההוצאות הציבוריות  ב-120 מיליארד שקל".

ההחלטה לקצץ את הוצאות הממשלה במידה ניכרת נובעת מהשקפתו של נתניהו  כי לשיעור המס הממוצע יש השפעה גדולה על צמיחת המשק ולכן עדיף לגבות פחות מיסים ולהשאיר לאזרחים חלק גדול יותר מהכנסתם.

על מנת להראות את הפערים בהוצאות הממשלתיות, בן בסט מציג היבטים שונים של תחום החינוך. הצפיפות בכיתות מאוד גדולה – ישראל ממוקמת מקום שני מלמטה. מבחינת ציונים ישראל מתחת לממוצע, ובכלליות – תלמידים בארץ מצליחים פחות. גם בתחום הבריאות, ההוצאה לנפש מתחת לחציון של מדינות ה-OECD  גם כאשר מתחשבים בהרכב הגילאים באוכלוסייה ועורכים חישוב לנפש מתוקננת. בן בסט מסכם, "גם בחינוך וגם בבריאות המצב היה הרבה יותר טוב לפני עשור".

אמנם ישנה הורדה בשיעור המס הממוצע בישראל,  אך הבעיה העיקרית היא הרכב המיסים – משקל המיסים העקיפים הרבה יותר גבוה מאשר ב-OECD. מיסים עקיפים הם רגרסיביים, כלומר ככל שהכנסת הצרכן קטנה יותר נטל המס על הצרכן גדול יותר. בעיה נוספת – ישובים רבים פטורים ממס. לעתים הפטור נועד להתגבר על כשלי שוק, כמו למשל יישוב אנשים באזורי פיתוח בתמורה למיסוי נמוך. אך לפטורים רבים אין יעד כלכלי חברתי והם מהווים רנטה לזכאים. כיום היקף הטבות המס הוא 47 מיליארד ש"ח בשנה, מתוכם ל- 15 מיליארד אין יעד כלכלי או חברתי. למשל, הטבות של למעלה מ- 5 מיליארד ש"ח ניתנות לחברות גדולות על מנת למשוך אותן לארץ. בן בסט מסביר שלדעתו התמריץ התברר כחסר ערך – אף חברה גדולה חדשה לא הגיע לארץ מאז שהתמריץ הונהג. מהפטור בהיקף של 5 מיליארד ש"ח בשנה נהנות ארבע חברות (אינטל, טבע, צ'ק פוינט וכי"ל) שממילא פעלו בארץ גם לפני מתן הפטור. הטבה זו אף פוגעת ביעילות הקצאת המשאבים במשק,  משום שחברות אלה יכולות להתחרות על השגת עובדים , או אשראי בקלות רבה יותר מאשר חברות שנאלצות לשלם מס גבוה יותר. "זה מגדיל את האי שוויון בין החברות ובין העובדים ואין היבט חיובי אחד בהטבה זו".

עוד הטבה מזיקה היא פטור ממס בקרנות השתלמות. כיום קרנות השתלמות משמשות כעוד דרך לחסוך כסף, והיא לא מותנית בהשתלמות. במדינת ישראל זכאים לקרן השתלמות רק 37% מהאוכלוסייה העובדת. זאת משום שהחוק אינו מחייב את המעסיק להפריש כסף להשתלמויות אלא אם יש הסכם עם הוועד בעניין זה. אילו כל העובדים היו מקבלים  הטבה זו, היא הייתה דומה להפחתת מיסים, אך משום שכיום מקבלים אותה רק במקומות בהם יש התארגנות גדולה של עובדים היא יוצרת אפליה בין עובדים ומעצימה את אי השוויון ביניהם, בלי להשיג יעד כלכלי כלשהו – "הועדה שעמדתי בראשה המליצה לבטל את הטבה הזו".

בעיות נוספות הקשורות במיסוי אותן הוא מציין הן: פטור ממע"מ באילת "למה צריך לתמרץ את אילת יותר ממקומות אחרים, כמו מטולה?", או פטור ממע"מ על פירות וירקות "רק כי הלובי שלהם היה תמיד חזק" והנחה במס הכנסה לחברות שמייצאות. בנוגע לאחרון, הוא מסביר כי מבחינת מאזן התשלומים והצמיחה אין הבדל בין ייצור סחורות ליצוא לבין ייצור תחליפי יבוא.

בן בסט טוען כי  על הממשלה להיות יותר יוזמת ממה שהיא היום, וממחיש זאת באמצעות בעיית הדיור. "הפתרון" הוא מסביר, "הוא קל מאוד, וזה להגדיל את היצע הדירות. תוספת של 10-20% בכמות הדירות בשנים האחרונות הייתה יכולה לפתור את הבעיה". הוא ממשיך ואומר כי קיים מונופול של קרקעות בבנייה, משום ש- 93% מהקרקעות בארץ בבעלות המדינה. זוהי לא הפעם הראשונה שהמדינה נתקלת בבעיית דיור, ובתחילת שנות התשעים כאשר הגיעו הרבה מאוד עולים הממשלה הצליחה לבנות מספר רב של יחידות דיור בזמן קצר מאד. "בשש שנים ביבי לא הצליח לעשות את מה שקודמיו שרון, שמיר ורבין עשו בשנתיים".

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s